In den letzten Jahren machte in der angelsächsischen Stadtforschung das Thema Politiktransfer eine steile Karriere. In kurzer Abfolge erschienen verschiedene Artikel (v. a. McCann 2008; 2010, McCann/Ward 2013, Temenos/McCann 2013) und Aufsatzsammlungen (Peck/Theodore 2010a, McCann/Ward 2011a, Cochrane/Ward 2012) über urban policy mobility/ies (UPM).
Dem liegt zum einen die empirische Beobachtung zugrunde, dass Stadtpolitik unter den Bedingungen der Globalisierung zunehmend durch Politiktransfer geprägt wird. Die UPM-Forschung betont: Stadtpolitische Neuerungen erfolgen verstärkt durch „schnellen“, internationalen Politiktransfer direkt von Stadt zu Stadt (Peck/Theodore 2010a: 172).[2] Denn die lokale Politik gerät angesichts wachsender sozialer Spaltungen und Krisentendenzen zunehmend unter Legitimationsdruck. Städtische Eliten verstärken mit Verweis auf die internationale Städtekonkurrenz ihre Suche nach „‚cutting edge‘ cities to emulate and with which to compete, and ‚hot‘ experts from whom to learn the latest, most successful policies“ (McCann 2008: 9).
Nicht nur Städte, sondern auch ihre Politiken werden zunehmend vermarktet, um so das Image der eigenen Stadt zu verbessern (McCann 2013). Zudem bestärken postdemokratische Politikstile Politiktransfer (und umgekehrt), da internationale Politiknetzwerke leicht umsetzbare, konfliktarme Politikmodelle präferieren (Clarke 2012). Die Diversifizierung der Akteurslandschaft, insbesondere die gewachsene Bedeutung von privaten Beratungsunternehmen und Thinktanks, fördert die Beschleunigung des Transfers von Ideen und Politiken (McCann 2008, Prince 2012). Auch und gerade im globalen Süden beeinflussen zudem oftmals internationale Organisationen (z. B. Entwicklungshilfeorganisationen, Staatenverbünde oder Weltbank) unter Rückgriff auf internationale Politikvorbilder die lokalen Aushandlungsprozesse (Robinson 2011). Damit fördert insgesamt ein heterogenes Spektrum global vernetzter (lokal)staatlicher und zivilgesellschaftlicher Transferakteur_innen (transfer agents, also Schlüsselakteur_innen, die den Politiktransfer vorantreiben, vgl. Stone 2004) den Im- und Export von Politiken. Städte weltweit adaptieren gegenwärtig zum Beispiel Verwaltungsabläufe wie das Neue Steuerungsmodell (Lebuhn 2010) sowie Nachhaltigkeits- (McCann 2010), Arbeitsmarkt- (Eick et al. 2004, Peck/Theodore 2010b), Kreativwirtschafts- (Peck 2012a) oder Armutspolitiken (Mayer 2003, Roy 2010; 2012, Peck 2011a). Privat(wirtschaftlich)e Akteur_innen versuchen sich an der Einführung von Sicherheitspolitiken wie neighbourhood und business improvement districts (Benit-Gbaffou et al. 2012, Peyroux et al. 2012, Michel/Stein 2014), gated communities (Morange et al. 2012) oder defensible space (Jacobs/Lees 2013). Nichtregierungsorganisationen lobbyieren zum Beispiel für den Import liberaler Drogenpolitiken (McCann 2008). Städtische soziale Bewegungen adaptieren in wachsendem Tempo Organisierungs- und Kampagnenstrategien wie Right to the City (Holm/Gebhardt 2011) oder Occupy-Zeltstädte (Sparke 2012). Insgesamt ist städtischer Politiktransfer damit zum einen ein empirisches Fundstück – und verdient angesichts der gewachsenen Bedeutung nähere empirische Untersuchung.
Zum anderen propagiert die UPM-Forschung – anknüpfend an den mobility turn (Sheller/Urry 2006) in den Sozialwissenschaften – einen theoretischen Wandel. Zentral für UPM und den mobility turn ist ein heterogenes Spektrum an assemblage-Ansätzen (für einen raumbezogenen Überblick: McFarlane 2011), die insbesondere an das Konzept des agencement (in der englischen Übersetzung üblicherweise: assemblage) von Deleuze und Guattari (1987 [1980]) sowie actor-network-Theorien (ANT, für einen Überblick: Latour 2005, Law 2009) anschließen. Bei aller Breite der Verwendung des Konzepts assemblage, das darüber hinaus in der Geografie insbesondere in „nicht-repräsentationalen“ Ansätzen (vgl. Thrift 2008) Verwendung findet, lassen sich zentrale Verschiebungen umreißen. Als assemblage-Ontologien gelten solche Ausarbeitungen, die assemblage als theoretischen Zugang zu allen empirischen Phänomenen nutzen, das heißt als „both a particular object in the world (e. g. a policy assemblage) and an orientation to the world“ (McFarlane 2011: 208), anstatt assemblage nur als einen möglichen Gegenstand von vielen, als Methode, Sensibilisierung oder normatives Leitbild zu konzeptualisieren (vgl. ebd., Brenner et al. 2011). Solche assemblage-Ontologien betonen vor allem dreierlei: Erstens gilt Handlungsfähigkeit (agency) als über das Soziale und Materielle verteilt. Zweitens stehen die permanente Entstehung, Prozesshaftigkeit und damit auch Veränderbarkeit von empirischen Gegenständen im Vordergrund. Drittens hebt der Ansatz die Notwendigkeit empirischer Untersuchungen und dichter Beschreibungen hervor. Einige „zentrale“ – das heißt ihre konzeptionellen und empirischen Erkenntnisse zum Themenfeld besonders häufig publizierenden, typischerweise männlichen – Vertreter des UPM-Ansatzes rekurrieren auf solche assemblage-Ansätze.[3] Dementsprechend wird UPM auch unter dem Stichwort „policy assemblages, mobilities, and mutations approach“ (McCann/Ward 2012: 236; 2013: 3) ausformuliert. Allerdings rekurriert die UPM-Forschung keinesfalls nur auf diesen Ausschnitt neuer materialistischer Ansätze, im Rahmen derer assemblage als zentrales Konzept gilt (vgl. Folkers 2014). Vielmehr spielen zusätzlich langjährig erprobte und immer wieder weiterentwickelte Materialismen marxistischer Provenienz eine Rolle (v. a. Peck/Theodore 2010a). UPM versucht beide Theorierichtungen zu integrieren. Damit erhebt der neue Forschungsstrang neben der empirischen Erschließung eines Forschungsfeldes zusätzlich den Anspruch, theoretisch-methodologische Neuerungen einzuführen.
Dieser Artikel fragt nach Potenzialen dieses neuen Ansatzes für die Untersuchung städtischer Neoliberalisierung. Dazu werden erstens die Herausbildung des UPM-Ansatzes in Abgrenzung zur Literatur über policy transfer (PT) und Fallstricke, die sich aus den Abgrenzungsgesten ergeben, skizziert. Zweitens werden die Neuerungen, die der Ansatz einführt, mit Blick auf die Forschung zu städtischer Neoliberalisierung diskutiert. Schließlich fasst das Fazit die Ergebnisse zusammen und skizziert noch unzureichend erforschte Fragestellungen.
Der UPM-Ansatz kann als Teil von und zugleich Weiterentwicklung der kritischen Stadtforschung, insbesondere der Arbeiten zu städtischer Neoliberalisierung, gelten. Zentrale Vertreter des Ansatzes betonen jedoch vorrangig die Neuerungen gegenüber der PT-Forschung. Das heißt, sie präsentieren die Möglichkeiten, die UPM bietet, vor der Negativfolie der deutlich positivistisch geprägten Politiktransferforschung – anstatt einerseits Erkenntnisse der überwiegend nichtpositivistischen Wissenstransferforschung aufzugreifen und sich andererseits systematisch im Feld städtischer Neoliberalisierungsforschung zu verorten, wie im Folgenden ausgeführt wird.
Die PT-Forschung gilt als Untersuchungsfeld vor allem der Politikwissenschaften, aber auch verwandter Disziplinen wie zum Beispiel der Kriminologie (vgl. Dolowitz/Marsh 2000). Publikationen, die den Begriff des policy transfer in den Mittelpunkt stellen, rekurrieren bis heute häufig auf positivistische Wissenschaftstraditionen (so zusammenfassend: Benson/Jordan 2011). Allerdings ergänzt(e) – schon vor Einführung des UPM-Ansatzes – eine theoretisch heterogene, oft auf poststrukturalistische Ansätze rekurrierende Literatur unter Rückgriff auf Konzepte wie „Wissenstransfer“ oder „Übersetzung“ die Erkenntnisse der PT-Forschung (für einen Überblick: Khirfan et al. 2013, Ostermeier 2014). Zudem brachte interne Kritik (z. B. Dolowitz/Marsh 1996: 357) auch im Kern der PT-Forschung vereinzelt fruchtbare Versuche hervor, Subjektivierungsprozesse beim Politiklernen zu berücksichtigen, anstatt von rationalen Entscheidungsprozessen auszugehen (z. B. Stone 2001).
Die PT-Forschung untersucht vor allem, ob und durch welche Akteur_innen Wissen über nationale Politiken und administrative Strukturen zwischen (Bundes-)Ländern transferiert wird. Dabei stellt die Forschung durchaus die Frage, wie dies vonstattengeht. So wird PT regelmäßig definiert als
„process by which knowledge about policies, administrative arrangements, institutions, and ideas in one political system (past or present) are used in the development of policies, administrative arrangements, institutions and ideas in another political system.“ (Dolowitz/Marsh 1996: 5)
Allerdings fokussierten in den 1990er und frühen 2000er Jahren viele Forschungen auf Faktoren, die Transfer begünstigen oder hemmen, und versuchten den Einfluss verschiedener Variablen zu systematisieren (z. B. Evans/Davies 1999; Knill 2005). Das heißt, diese Arbeiten folgten nur in begrenztem Maße dem Trend nichtpositivistischer Wissenschaften, empirische Gegenstände als Prozesse zu konzeptualisieren. Dies gilt bis heute. Denn im Forschungsfeld zeigte sich zuletzt vor allem eine Verschiebung weg von der Frage, „‚how and why‘ policy transfer happens“ (Benson/Jordan 2011: 374), hin zu den Effekten: „[P]olicy transfer is now treated as an independent and a dependent variable; clear evidence of conceptual evolution“ (ebd.). Der Frage, warum Transfer stattfindet, nähert sich die PT-Forschung durch Systematisierungen von Transferanlässen. Als Transferursache untersucht sie nicht zuletzt, wie Politiken international angeglichen werden – zum Beispiel durch Harmonisierungsbestregungen internationaler Staatenverbünde (vgl. Knill 2005, Bulmer et al. 2007). Neoliberalisierungsprozesse untersuchen vor allem solche jüngeren Arbeiten, die auch Veränderungen von Politiken im Transferprozess, also auch Divergenz, betrachten (z. B. Newburn/Jones 2007). Denn die Annahme konvergierender politischer Entwicklungen durch Lernprozesse konfligiert mit einer Perspektive, die gesellschaftlichen Wandel an unterschiedlichen Orten aufgrund sozialer Kämpfe betont.
Dieser Forschungsstrang liefert dementsprechend vor allem zweierlei Erkenntnisse: Erstens gibt die Forschungsrichtung Antworten auf die Frage, unter welchen Bedingungen und in welchem Umfang PT stattgefunden hat. Forscher_innen treffen dabei zugleich Aussagen über das Maß der Angleichung (convergence) internationaler Politiken. Ältere Studien verstanden Konvergenz dabei häufig als notwendiges Ergebnis von Transfer (vgl. Holzinger et al. 2007). Jüngere Texte hingegen gehen durchaus von einer Gleichzeitigkeit von Konvergenz und Divergenz aus. Dementsprechend untersuchen sie auch, in welchem Maße sich ähnliche Politiken an unterschiedlichen Orten tatsächlich gleichen oder sich im Rahmen von Transferprozessen verändern (z. B. ebd., Newburn/Jones 2007).
Zweitens liefert der Forschungsstrang Kategorisierungen von Transferakteur_innen sowie von Bedingungen, die Transfer begünstigen oder verhindern. Allerdings, so die Selbstkritik, werden dabei makroökonomische Strukturen und Länder jenseits des globalen Nordens bzw. Westens noch in zu geringem Maße berücksichtigt (Benson/Jordan 2011).
An der PT-Forschung formuliert die vorrangig in Publikationsorganen der Stadt- und Raumforschung veröffentlichte UPM-Forschung (vgl. Peck/Theodore 2010a, McCann/Ward 2011a) eine Kritik, wie sie ähnlich auch innerhalb der politikwissenschaftlichen Literatur zu PT selbst diskutiert und nicht zuletzt unter dem Stichwort „Wissenstransfer“ teilweise bereits adressiert wird (vgl. Stone 2004, Benson/Jordan 2011, Marsh/Evans 2012; Khirfan et al. 2013). Die PT-Forschung, so die Kritik, untersucht bis heute vor allem nationalen Politiktransfer (McCann/Ward 2011b). Zwar berücksichtigt sie auch Politikwandel unterhalb der nationalen Ebene. Doch der Forschungszweig, der dann unter dem Stichwort „Politikdiffusion“ firmiert, fokussiert lediglich auf die Verbreitung von Politiken innerhalb eines Landes (meist zwischen Bundesländern). Dies problematisieren Vertreter_innen dieses PT-Forschungszweigs selbst als „methodologischen Nationalismus“ (Stone 2004: 549). Die UPM-Forschung mit ihrem Ursprung in der Stadtforschung inkludiert demgegenüber auch internationalen Transfer zwischen Städten und Regionen in ihre Untersuchungen (McCann/Ward 2011b). Zudem vermeidet sie mit einem prozesshaften Verständnis von Maßstabsebenen (scales, vgl. Brenner 1998) methodologische Nationalismen. Denn Maßstabsebenen – wie Nation oder Stadt – werden nicht als gegebene Einheiten gedacht. Vielmehr knüpfen zentrale Vertreter der UPM-Forschung diesbezüglich sowohl lose an marxistische Theorien zum „spatial fix“ (Harvey 2001) an als auch an den assemblage-Ansatz (z. B. an Allen/Cochrane 2010). Dementsprechend gelten räumliche Ebenen und Territorien als temporäre Fixierungen und Ergebnis eines „process of arranging, organizing, fitting together“ (Wise 2005: 77).
Zudem kritisiert der UPM-Ansatz die PT-Forschung – zum Teil zu Unrecht (vgl. Benson/Jordan 2011, Marsh/Evans 2012) – für einen alleinigen Fokus auf staatliche Akteur_innen und Eliten (McCann/Ward 2012). UPM berücksichtigt ein breites Spektrum an Transferakteur_innen wie zum Beispiel „mid-level technocrats“ (Larner/Laurie 2010), Nichtregierungsorganisationen und soziale Bewegungen (vgl. Temenos/McCann 2013) oder private Beratungsunternehmen (Prince 2012, Vogelpohl 2013).
Warum PT – zunehmend – stattfindet, erklärt die UPM-Forschung wie einleitend umrissen mit der Beschleunigung von Kommunikation und Transport, mit verstärkter Städtekonkurrenz und Stadt(politik)vermarktung, der Ausweitung postdemokratischer Politikstile und der Diversifizierung von Akteurswelten. In konkreten Fallbeispielen rekonstruiert die UPM-Forschung zudem Wahrnehmungsweisen und Interessen bestimmter Akteur_innen (oder anders ausgedrückt: Diskurse und Subjektivierungen). Entgegen rational-choice-Ansätzen werden Denkweisen und Politiklernen jedoch kontextualisiert. Das heißt, sie gelten als eingebettet in – aber nicht determiniert durch – herrschende Diskurse, vor allem über (neoliberale) Stadtentwicklungspolitiken andernorts und andere machtvolle gesellschaftliche Formationen. Auch Prozesse der Neoliberalisierung gelten dementsprechend als historisch offen:
„[C]ritical approaches to policy mobility tend to explore open-ended and politicized processes of networking and mutation across shifting social landscapes. These may have followed a neoliberal patterning in recent years, though this too has been associated with an evolving, experimental policy repertoire, beset by contradictions, as opposed to some fixed blueprint.“ (Peck/Theodore 2010a: 173)
Insgesamt fragt die UPM-Forschung damit weniger, ob und aufgrund welcher Faktoren, sondern vielmehr wie Politiken transferiert werden. Im Mittelpunkt – mittlerweile auch von Teilen der PT-Forschung (vgl. Benson/Jordan 2011) – steht die Frage, wie Politiken sich verändern, wenn sie lokal adaptiert werden. Neu im Vergleich zur PT-Forschung ist insbesondere der ausgeprägte Fokus auf die Ebene der Lokalpolitik.
Die Verschiebung in der Forschungsperspektive des UPM-Ansatzes im Vergleich zur PT-Forschung bleibt allerdings in Teilen unscharf konturiert. Die Unschärfe speist sich nicht zuletzt aus der Art und Weise, wie die Abgrenzung des jüngeren Forschungsstrangs gegenüber dem Älteren seitens zentraler Stichwortgeber der Debatte erfolgt: in starkem Maße als disziplinäre Abgrenzung und als Kritik am Transferbegriff der PT-Forschung. So betonen McCann und Ward (2012: 326) als zentralen Unterschied zwischen UPM-Ansatz und PT-Forschung (neben der Hinwendung zu ethnografischen Herangehensweisen und dem neuen Fokus auf Städte) die Kritik am Begriff des „Transfers“. Transfer wird dabei als reine Bewegung von Blaupausen von Politiken ohne jede Veränderung derselben konzeptualisiert – was allerdings auch in der PT-Forschung selbst als veraltet gilt (vgl. Benson/Jordan 2011).
„We argue that while the notion of policy transfer, narrowly defined, has lost a significant amount of intellectual currency outside political science, the emergence of multidisciplinary perspectives on how, why, where and with what effects policies are mobilised, circulated, learned, reformulated and reassembled highlights a wealth of opportunities for further conceptualization and empirical investigation.“ (McCann/Ward 2012: 326, Hervorh. i. O.)
Der Fokus auf Transfer gilt McCann und Ward als Unterfangen, das disziplinär auf die Politikwissenschaften begrenzt ist („disciplined“, ebd.: 3, Hervorh. i. O.). Demgegenüber verstehen sie die – oft geografische – Beschäftigung mit mobilities als interdisziplinären Ansatz (bzw. „multi-disciplinary approach“, McCann/Ward 2013).
Doch die Unterschiede liegen weniger in den Disziplinen. Denn auch die Politikwissenschaften (sowie weitere Sozialwissenschaften), nicht zuletzt die feministische Staatstheorie, postkoloniale Wissenstransferforschung und governmentality studies, untersuchen seit Langem vermachtete, auch informelle oder alltägliche Formen des Politikmachens (z. B. Kreisky 1992, Sauer 2001, Altvater/Mahnkopf 2002) sowie Zusammenhänge von Macht/Wissen und Politik (z. B. Rose/Miller 1992, Ziai 2012). Die Unterschiede liegen vielmehr in den theoretischen Grundlagen: Ein erheblicher Teil der politikwissenschaftlichen Analysen, die PT – unter diesem Stichwort! – untersuchen, rekurriert auf rational-choice-Konzepte (kritisch: Peck/Theodore 2010a: 169). Entsprechende Forschungen tendieren dazu, Transferakteur_innen als rationale Subjekte, die nach optimalen Politikkonzepten suchen, zu porträtieren (kritisch: McCann/Ward 2012: 327). Demgegenüber nutzt jener Teil der kritischen Stadtforschung, der mit einem „post-transfer approach“ (ebd.: 328) UPM untersucht, marxistische und poststrukturalistische Ansätze. Solche theoretischen Abgrenzungen von rational-choice-basierten Analysen betonen im Rahmen zentraler Grundlegungen von UPM vorrangig neomarxistische Stimmen, während bei zentralen Vertretern des assemblage-Konzeptes das theoretische Argument stellenweise in disziplinären Abgrenzungen untergeht (vgl. McCann/Ward 2012; 2013). Anstelle der damit verbundenen Errichtung disziplinärer Barrieren scheint es vielversprechender, die Kritik an rational-choice-basierten Analysen von PT um eine Wertschätzung bestehender, zum Beispiel feministischer, gouvernementalitätstheoretischer und/oder postkolonialer Erkenntnisse zu Wissenstransfer und informellen Politiken zu ergänzen.
Da sich zentrale UPM-Vertreter stark von der PT-Forschung abgrenzen, aber nur begrenzt an Literaturen zu Wissenstransfer anknüpfen, bleibt eine zentrale Gemeinsamkeit kaum benannt: Schlussendlich privilegieren die beiden mit Politiktransfer beschäftigten Forschungsstränge, UPM und PT, die Analyse von „schnellem“ (Peck/Theodore 2010a: 172) Politiktransfer. Das heißt, sie fokussieren vorrangig den direkten, bewussten Import von – so die Selbstdarstellung zentraler Vertreter des Ansatzes – relativ klar umrissenen (wenn auch veränderbaren!) Politikmodellen. Die PT-Forschung untersucht vereinzelt Normwandel als Wegbereiter für „harten“ Politiktransfer (Stone 2004; 2010). Doch gerade in der UPM-Forschung steht meist nicht im Vordergrund, wie global zirkulierende (zum Beispiel neoliberale) Ideen bisweilen nur langsam und diffus, zum Beispiel via wissenschaftlichen Wissenstransfer in lokale Politikdiskurse aufgenommen werden, wie sie in Identitäten und lokale Praktiken übersetzt werden und welche lokalen Verschiebungen von Kräfteverhältnissen dem Transfer vorausgehen und darauf folgen (vgl. Künkel 2012, Silomon-Pflug et al. 2014).
Damit verbunden ist, dass beide Forschungsstränge zumindest implizit von einem eindeutigen Interesse an Politiktransfer durch lokale Akteur_innen ausgehen. Eindeutige Absichten, eine konkrete Politik zu implementieren, sind jedoch insbesondere bei einem neuen Typus von Diskurselementen, den neoliberalen „vehicular ideas“ (vgl. McLennan 2004, Peck 2012a), oft nur in begrenztem Maße gegeben. Denn diese Diskurselemente – wie „dritter Weg“ (McLennan 2004), „creative city“ (Peck 2012a) oder „zero tolerance“ (Newburn/Jones 2007) – sind besonders stark ideologisch und normativ positiv (oder negativ) aufgeladen. Sie zeichnen sich gerade dadurch aus, dass sie weniger eine klar umrissene Politik kolportieren. Vielmehr befördern sie – ähnlich wie es auch für die Neoliberalisierung konstatiert wird (Peck 2012b) – eine politische Richtung. Insbesondere solche Politikvorbilder können bereits existierenden Politiken als Werbelabel zugedacht werden oder als Tabubruch vorrangig der Verschiebung lokaler Kräfteverhältnisse dienen (Künkel 2015a). In diesen Fällen ist eine Implementierung der Politikvorbilder nicht intendiert, ein Wandern vermachteter Politikdiskurse aber dennoch involviert (zum Beispiel als Wahlkampfstrategietransfer oder als Transfer von Argumenten zum Zurückdrängen bestehender Politiken und weniger zum Implementieren neuer). Eine stärkere Berücksichtigung von auch langsamen Wissenstransfers bzw. Verschiebungen von Diskursen und Subjektivierungen könnte die UPM-Forschung (und die PT-Forschung) daher bereichern.
Insgesamt mag die Kritik von UPM-Vertreter_innen an der bisherigen, oft politikwissenschaftlichen Transferforschung bisweilen offene Türen einrennen. Auch deuten sich bereits erste theoretische Schwachstellen der UPM-Forschung an: Insbesondere könnte diese davon profitieren, 1) Literaturen zum Wandel vermachteten Wissens stärker zu berücksichtigen, 2) Politiktransfer konsequent als wissenstransferbasiert zu konzeptualisieren, 3) dementsprechend Verschiebungen auf der Ebene von Diskursen, Subjektivierungen, materiellen Praktiken und administrativ-politischen Strukturen zu untersuchen und 4) damit auch langsamen und diffusen Politiktransfer einzufangen. Doch theoretische Grenzen und Rekonzeptualisierungen werden an anderer Stelle vertieft (Künkel 2015b). Hier sollen zunächst die Stärken von UPM aufgezeigt werden. Denn der Ansatz beförderte innerhalb der Geografie und Stadtforschung wichtige Denkbewegungen. Dies gilt nicht zuletzt für ein prozesshaftes, stark auf die Einbettung von Politiken fokussiertes Politikverständnis, das sowohl marxistisch als auch poststrukturalistisch inspirierte UPM-Autor_innen hervorheben.[4] Die unterschiedlichen Perspektiven ergänzen sich dabei produktiv mit komplementären Schwerpunktsetzungen: Insbesondere die politökonomisch geprägten Beiträge der UPM-Forschung betonen den strukturierten und strukturierenden („patterned and patterning“; Brenner et al. 2010: 202, Hervorh. i. O.) Charakter der Politikformierung, die durch existierende Machtverhältnisse geprägt ist (vgl. auch Theodore/Peck 2012, sowie zur „selectivity of the state“ Jessop 2004). In etwas geringerem Maße geschieht dies auch unter dem Stichwort assemblage – oft unter Verweis auf Beiträge der politökonomischen UPM-Vertreter zur Neoliberalisierung des Städtischen. Der assemblage-Ansatz betont jedoch stärker die permanente Veränderung empirischer Phänomene (vgl. z. B. Färber 2014). Insgesamt machen die beiden Perspektiven damit die zwei Seiten prozesshaft gedachter Politikformierung und damit verbundener Hegemoniebildung stark, das heißt sie betrachten die Verdichtung zu – ebenso wie die permanente Veränderung von – vermachteten gesellschaftlichen Strukturen bzw. assemblages. Im Folgenden wird aufgezeigt, welche Erkenntnisse dies für die Forschung zu städtischer Neoliberalisierung brachte.
UPM bietet wertvolle dichte Beschreibungen von lokalen Politikprozessen, die durch empirisch reichhaltige Verwaltungsethnografien bzw. „globale Ethnographien“ (Roy 2012) offengelegt werden (z. B. Khirfan et al. 2013, Prince 2013). Neuerungen bietet der Ansatz für die geografische Erforschung politischer Prozesse dabei erstens, da verstärkt ethnografische Methoden zur Analyse politischer Aushandlungen zum Einsatz kommen. Entsprechend dem follow-the-policy-Ansatz (Peck/Theodore 2012), der an geografische Arbeiten zu Güterketten (z. B. Cook 2004) anknüpft, folgen die Forscher_innen den wandernden Politiken. Dies geschieht einerseits sinnbildlich als (Rück-)Verfolgen von Ideen und Konzepten (ähnlich wie bereits im Rahmen der historischen Arbeiten von Saunier/Ewen 2008, vgl. dazu Clarke 2012). Andererseits verfolgen die Forscher_innen auch wortwörtlich das Politikmachen im Rahmen teilnehmender Beobachtung (ähnlich wie bereits im Rahmen der ethnografischen Politikforschung, vgl. Wiesner 2003). Das heißt, sie begleiten und beobachten Schlüsselakteur_innen politischen Wandels zum Beispiel auf internationalen Konferenzen oder beim „Politiktourismus“, das heißt auf Informationsreisen von Expert_innen in Städte mit beispielhaften Politiken (vgl. McCann 2008).
Zweitens liefert der Forschungsstrang ein Scharnierkonzept, das zwischen der Mikroebene lokaler (neoliberaler) Politikexperimente und der Makroebene globaler sozioökonomischer Veränderungen vermittelt (ähnlich bereits: Evans/Davies 1999). Indem UPM aufzeigt, dass globale Prozesse lokal und alltäglich produziert werden, ebnet der Ansatz dabei zugleich die Mikro-Makro-Unterscheidung stark ein. UPM vermeidet auf diese Weise einerseits flache Ontologien der Globalisierung als „space of flows“ (kritisch: Smith 1996, Brenner et al. 2011, Peck/Theodore 2012). Andererseits berücksichtigt es Kritiken an Globalisierungstheorien, die das Lokale als durch globale Strukturen dominiert oder gar determiniert beschreiben (kritisch: Gibson-Graham 2002). Unter Umgehung beider Fallstricke gelten im Rahmen der UPM-Forschung neoliberale Stadtpolitiken als translokal produziert und umkämpft.
Angesichts dieser theoretisch-methodologischen Neuerungen verstehen einige Autor_innen die UPM-Forschung als Alternative zur Neoliberalisierungsforschung (Clarke 2012). Denn Untersuchungen städtischer Neoliberalisierung, so die Kritik, übersehen im Gegensatz zum innovativen UPM-Ansatz gegenhegemoniale Entwicklungen und das Scheitern neoliberaler Politiken (ebd.). Weiterhin wird der Neoliberalisierungsforschung vorgeworfen, das Verhältnis von global und lokal hierarchisch zu konzipieren und die Handlungsfähigkeit politischer Akteur_innen zu unterschätzen (ebd., ähnlich Parnell/Robinson 2012 mit Blick auf Empirien und Theorien des globalen Südens).
Doch der UPM-Ansatz kann angesichts der skizzierten Neuerungen auch als Antwort auf die Probleme früherer Forschungen zur städtischen Neoliberalisierung gelesen werden (Peck/Theodore 2010a, Theodore/Peck 2012) und damit eher als Weiterentwicklung denn als Ersatz bisheriger Forschungen über die Neoliberalisierung des Städtischen. Denn in der Neoliberalisierungsforschung zeichneten sich in jüngerer Zeit insbesondere zwei Bewegungen ab (für einen Überblick: Mayer/Künkel 2012): Zum einen erfolgte eine stärkere Berücksichtigung lokaler Pfadabhängigkeiten und Einbettungen von Politiken. Das heißt Neoliberalisierungsprozesse wurden als Wechselspiel global diskutierter neoliberaler Ideen und lokaler Kräfteverhältnisse untersucht und sowohl die Integration bestehender Strukturen in neoliberale Politiken als auch gegenhegemoniale Tendenzen verstärkt in den Blick genommen. Poststrukturalistische assemblage-Theoretiker_innen betonen dabei besonders stark, dass Neoliberalisierung kontingent ist und inkohärent verläuft (also veränderbar ist) und performativ hergestellt wird. Dementsprechend müssen auch nichtneoliberale Elemente in die Analyse einbezogen werden, anstatt a priori von einer neoliberalen Entwicklung auszugehen (so z. B. Ong 2007, McGuirk/Dowling 2009 sowie ähnlich bereits regulationstheoretische Arbeiten v. a. im Anschluss an Jessop 2002). Zum anderen zeigt sich eine Öffnung zu größerer Methoden- und Theorienpluralität, vor allem in Form von Versuchen des Zusammendenkens marxistischer und poststrukturalistischer Ansätze etwa durch Integration von assemblage-Ontologien (z. B. Ong/Collier 2005). Der UPM-Ansatz führt beide Denkbewegungen fort. Er ist mit seinem Fokus auf die Veränderung transferierter Politiken besonders gut geeignet, die Umkämpftheit und den historisch offenen Ausgang der lokalen Einbettung neoliberaler Politiken sichtbar zu machen.
Ein solcher Fokus auf das Ringen zwischen und Zusammenspiel von neoliberalen und antineoliberalen Politikelementen ist notwendig, da Neoliberalisierung keine Totalität darstellt. Vielmehr existieren Neoliberalisierungsprozesse als vielfältige lokale „messy hybrids“ (Peck 2010: 7). Neoliberale Elemente kohabitieren dabei mit dem politisch/ideologisch „Anderen“, also zum Beispiel fordistischen Politikelementen (ebd., Jessop 2002). In Zeiten der Krise ist eine solche Perspektive in besonderem Maße von Bedeutung. Denn seit internationale Finanzkrisen ab 2007/2008 auch den globalen Norden erschüttern, stellen dort selbst städtische Eliten die neoliberale Ideologie bisweilen deutlich in Frage (Schipper/Belina 2009). Zugleich sehen verschiedene Autor_innen die Neoliberalisierung selbst im Zustand des scheintoten „Zombies“ (vgl. Peck 2011b) trotz und durch scheiternde Politikexperimente immer noch „voranscheitern“ („fail forward“, Peck 2010: 6). Denn „Politikversagen“ ist Teil des neoliberalen Suchprozesses und wird häufig mit neuen – im Rahmen des „austerity urbanism“ (Peck 2012b) zum Teil intensivierten – neoliberalen Politikexperimenten beantwortet.
Mit dem Blick auf die lokalen Einbettungen international zirkulierender Ideen und Konzepte eröffnet der UPM-Ansatz zum einen ein besseres Verständnis davon, wie sich der Prozess der Neoliberalisierung in solchen lokalen Politikexperimenten erneuert. Dies geschieht oft unter Kooptierung, das heißt der Einbindung oppositioneller Kräfte und Denkweisen in neoliberale Regime. Exemplarisch für solche Prozesse steht der Transfer von business improvement districts (BID) unter dem Namen city improvement districts nach Südafrika (vgl. Didier et al. 2012). Lokale Proteste bremsten hier zunächst die Durchsetzung des Instruments BID. Aktivist_innen gewannen Unterstützung in der lokalen Bevölkerung, indem sie ethnische und soziale Ausschlüsse durch BIDs mit den Diskriminierungen unter dem Apartheidsregime verglichen. Erst nachdem Politikschaffende (policy makers) die Anti-Apartheidsargumente gegen den Transfer aufgriffen und eine neoliberale BID-Politik unter „sozialem Vorzeichen“ („social inflexion“, ebd.: 127) hervorbrachten, erlangte das Modell breite gesellschaftliche Akzeptanz (vgl. für ähnliche Adaptionsprozesse im deutschen Kontext: Michel 2013, Michel/Stein 2014).
Zugleich befördert es der UPM-Ansatz, Politikelemente, welche die neoliberale Hegemonie unterlaufen, in den Blick zu nehmen. So zeigt etwa Peck (2011a, 2013, Peck/Theodore 2010b) wie sich conditional cash transfer (CCT) – eine (vorgebliche) Armutsbekämpfungsstrategie, die Wohlfahrtsleistungen an Bedingungen wie zum Beispiel Schulbesuch der Kinder koppelt – beim Transfer zwischen Kontinenten veränderte. Entstanden mit Unterstützung der Weltbank in Mexiko, war CCT in den USA Teil von „workfare“-Reformen (Peck/Theodore 2010b), die sozialstaatliche Leistungen zunehmend an Zwang zur Arbeitsaufnahme knüpfen. Bereits beim Transfer nach Brasilien, und stärker noch bei der Adaption in afrikanischen Ländern, wurden Bedingungen hingegen reduziert und Forderungen nach der Unterstützung von Armen aufgegriffen. Wenngleich dies Neoliberalisierungsprozesse nicht grundlegend in Frage zu stellen vermag, werden darin deutliche gegenhegemoniale Tendenzen sichtbar, weshalb Roy (2013: 115f.) schlussfolgert:
„I argue that such programmes must also be seen as an integral part of a rearranged world, one in which bold experiments with poverty policy and social democracy are unfolding in the global South, often in conjunction with equally bold experiments with market rule.“
Insgesamt wird Hegemonie damit in der UPM-Forschung – durchaus im Sinne der marxistischen Wurzeln des Konzepts, doch aufgrund der poststrukturalistischen Inspirationen besonders konsequent Instabilitäten berücksichtigend – als prozesshaft, umkämpft und veränderbar konzeptualisiert. Denn Vertreter_innen des UPM-Ansatzes zeigen sowohl Kooptierungsprozesse auf als auch die in sozialen Kämpfen durchgesetzte Herausbildung von gegenhegemonialen, nicht (mehr) als neoliberal zu kennzeichnenden Politiken. Damit bietet der UPM-Ansatz eine theoretische Fortführung und empirische Unterfütterung einer Neoliberalisierungsforschung, die Neoliberalisierung als historisch offenen, umkämpften Prozess versteht und sowohl Verfestigungen vermachteter sozialer Verhältnisse als auch Brüche in hegemonialen Konstellationen in den Blick nimmt.
Der Artikel fragte, welchen Beitrag das Feld der UPM-Forschung für die Analyse städtischer Neoliberalisierung leistet. Er zeigte, dass der UPM-Ansatz ein fruchtbares Scharnierkonzept zur Ergänzung der Forschung zur Neoliberalisierung des Städtischen liefert. Denn insbesondere ist ihm dreierlei zu verdanken: Erstens führt der UPM-Ansatz den Trend des Zusammendenkens (neo)marxistischer und poststrukturalistischer Theorieansätze in der Neoliberalisierungsforschung fort. Zweitens lenkt er das Augenmerk sowohl auf mögliche Brüche und Verschiebungen in der neoliberalen Hegemonie, als auch auf ihre Stabilisierung durch neue lokale Politikexperimente. Drittens wertet der Ansatz (wenn auch nur implizit) eine empirische, auch ethnografische Forschung zu informellen Politiken und Wissenstransfer auf, die insbesondere in feministischer und postkolonialer Politikwissenschaft und weiteren Sozialwissenschaften wie der Humangeografie bereits am Rande des wissenschaftlichen Mainstreams praktiziert wird.
Zugleich wirft der Beitrag Fragen auf, die sich aus einer solchen theoretischen Perspektive für die Untersuchung von Neoliberalisierungsprozessen ergeben, und verweist auf Forschungslücken. Warum Politiken in der Neoliberalisierung des Städtischen besonders mobil sind, haben die Literaturen zu UPM und Neoliberalisierung bereits in weiten Teilen aufgearbeitet. Nicht nur vervielfältigen und beschleunigen sich Kommunikation und Transportmöglichkeiten, unter dem Paradigma der Städtekonkurrenz sehen sich politische Eliten zudem unter dem permanenten Druck, die eigene Stadtpolitik zu vermarkten und zu verbessern (vgl. McCann/Ward 2012). Auf diese Weise entwickeln sich neoliberale Politiken – zum Teil unter selektiver Aufnahme der Forderungen sozialer Bewegungen und Nichtregierungsorganisationen (vgl. Mayer 2010, Didier et al. 2012) – beständig weiter. Bisweilen können sich jedoch auch Alternativen zum neoliberalen Paradigma entwickeln (vgl. z. B. Peck 2011a).
Die Frage ist jedoch nicht nur, warum Neoliberalisierung mit UPM verknüpft ist, sondern auch wie. Mit der Neoliberalisierung des Städtischen sind – doch dies bedarf noch genauerer Untersuchung – auch spezifische Formen (und nicht nur Inhalte) des Politiktransfers verknüpft. Neoliberale Verwaltungsrestrukturierungen, nicht zuletzt die Einführung von monitoring-Systemen, Evaluationen und best-practice-Datenbanken, machen Informationen überlokal verfügbar und schaffen dabei zumindest die Illusion interurbaner oder -nationaler Vergleichbarkeit. Mit Hilfe dieser Instrumente wird in Zeiten neoliberaler Restrukturierung Wissen nicht nur verbreitet, sondern es werden Politikvorbilder bisweilen regelrecht geschaffen. So zeigen Peck und Theodore (2010b), wie der Transfer des mexikanischen conditional-cash-transfer-Modells nach New York unter der Bloomberg-Administration mittels gezielter Initiierung von Modellprojekten und deren Evaluation vorbereitet wurde.
Neben diesen (neoliberalen) administrativen Strukturen, die UPM prägen, bedürfen auch spezifische Politikmodi und Diskursformationen, die offenbar in unterschiedlichen Phasen und Konstellationen der Neoliberalisierung des Städtischen für unterschiedliche Politikfelder besonders prägnant sind, genauerer Untersuchung. So scheint es kein Zufall, dass interurbaner Politiktransfer besonders früh und intensiv von Forschern, die sich mit Drogen- und Wohlfahrtsstaatspolitiken befassten, thematisiert wurde (McCann 2008, Peck/Theodore 2010a). Denn das Rekurrieren auf ausländische „Modelle“ ist in „moralischen Politikfeldern“ (vgl. Wagenaar/Altink 2012) wie zum Beispiel Drogen und Prostitution aufgrund der besonders massiven Umkämpftheit scheinbar ähnlich ausgeprägt wie in Politikfeldern, die während des neoliberalen rollback (Peck/Tickell 2002) besonders stark moralisch aufgeladen wurden und als Kernfelder staatlichen Handelns hoch umkämpft waren, wie Kriminalität und Transferleistungen für Erwerbslose. Hier wäre zum Beispiel zu untersuchen, ob die Moralisierung eines Feldes bestimmte Politikmodi erleichtert. So sind nationale Regime in typischen „moralischen Politikfeldern“ zwar aufgrund der hohen Umkämpftheit deutlich pfadabhängig, also durch die Zähigkeit hegemonialer Denkmuster, Politik- und Verwaltungsstrukturen und Akteurskonstellationen geprägt (vgl. z. B. Outshoorn 2004, Nelken 2009). Doch zugleich zeigen sich oft starke lokale Variationen innerhalb eines Landes (vgl. z. B. Bergin 2013) und Politikwandel erfolgt oft in sprunghafter Weise (Wagenaar/Altink 2012). Inwiefern solche Politiktransfermodi in bestimmten historischen Phasen[5] bzw. Situationen der Neoliberalisierung verstärkt auftreten, bleibt noch zu untersuchen.
Ähnliches gilt für bestimmte Diskursformationen. Insbesondere in der frühen, auf Rückbau wohlfahrtstaatlicher Leistungen fokussierten Phase der Neoliberalisierung („roll-back neoliberalism“, vgl. Peck/Tickell 2002) scheinen Tabubrüche eine zentrale Rolle in den Diskursformationen einzunehmen (z. B. „zero tolerance“; vgl. Brüchert/Steinert 1998, Belina 2005, Künkel 2013). In anderen Feldern und vor allem späteren Phasen („roll-out neoliberalism“, vgl. Peck/Tickell 2002) sind die neoliberalen Diskurse von wohlklingenden Großkonzepten wie „dritter Weg“, „community“, „creative city“ oder „diversity“ geprägt, die Peck (2012a) im Anschluss an McLennan (2004) als „vehicular ideas“ bezeichnet. Bei diesen Konzepten ist es neben der starken positiven emotionalen Aufladung – wer ist schon gegen Kreativität? – nicht zuletzt ihre „ambivalence that evokes universal popular appeal“ (Schofield 2002: 664). Positiv wie negativ konnotierte Großkonzepte – von zero tolerance bis zur creative city – sind als „leere Signifikanten“ (Laclau 1996: 36-46), das heißt als Konzepte, die mit einem relativ breiten Spektrum an Inhalten verknüpfbar sind, weniger klar umrissene Politiken, sondern fungieren als Wegweiser: Der Verweis auf solche Konzepte ist Ausdruck diskursiver Hegemoniebildung und organisiert Konsens für eine bestimmte Richtung beim Umbau lokaler Kräfteverhältnisse. Entsprechende Großkonzepte wirken daher nicht immer direkt über den Weg der Implementierung politischer Programme, sondern bisweilen auch über wissenschaftlichen Wissenstransfer (vgl. Pütz/Rodatz 2014) oder die Restrukturierung von Identitäten (vgl. Dixon/Maher 2005). Solche spezifischen Funktionsweisen unterschiedlicher vermachteter Wissensformen und ihre unterschiedlichen lokalen Materialisierungen gilt es in Zukunft verstärkt in den Blick zu nehmen, um so das spezifisch Neoliberale ihrer Konstituierung herauszuarbeiten und Ansatzpunkte für gegenhegemoniale Politiken zu eruieren.
Jenny Künkel betreibt kritische Sozialforschung zwischen Politikwissenschaften, Geografie, Kriminologie und Queer Studies.
jkuenkel@geo.uni-frankfurt.de
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