Politisches Planen in der öffentlichen Verwaltung charakterisiere ich als ambivalent, unentscheidbar und graduell. Nicht zuletzt darum stellen sich Planungssituationen den planenden Individuen stets einzigartig dar. Deren Sinn für das situativ angemessene (politische) Verhalten mache ich in der emotionalen Rationalität aus. Anhand von vier das Planungshandeln prägenden Tendenzen, nämlich lösungsorientiert-pragmatisch, schwach-konzeptionell, strategisch-einsam und politisch-passiv zu sein, dämpfe ich allzu hohe Erwartungen an Planung als politische Praxis und verweise auf Ansätze einer politischeren Planungspraxis.
Für den Kern eines Ballungsraumes, der einen hohen Einpendlerüberschuss hat, wird ein Bebauungsplan für ein Bürogebäude aufgestellt. Die vom Stadtparlament erlassene, stadtweite Stellplatzsatzung würde regulär 200 Parkplätze erlauben. Gegen die Interessen von Investorenschaft und Nutzenden setzt sich die lokale Planungsbehörde dafür ein, nur 100 Plätze festzusetzen, um den induzierten Mehrverkehr kleiner als das Maß der vor Ort begrüßten Nachverdichtung zu halten. Handeln die Planenden bereits politisch, auch wenn die 100 Parkplätze immer noch ein Verkehrsaufkommen nach sich ziehen, das ressourcen- und klimapolitisch längst nicht verallgemeinerbar ist? Wäre erst der Einsatz für nur 20 Parkplätze oder für ein autofreies Projekt ein politischer? Oder der für eine Anpassung der Stellplatzsatzung – auch wenn diese bei der arbeitsteiligen Verwaltung gar nicht im Zuständigkeitsbereich der für die Erstellung von Bebauungsplänen Verantwortlichen liegt? Am Beispiel möchte ich drei Eigenschaften, die zum Handlungskontext politischen Planens gehören, verdeutlichen – nämlich ambivalent, unentscheidbar und graduell zu sein. Als politisches Handeln verstehe ich dabei eines, das entschiedene Beiträge zur Transformation der soziokulturellen Verhältnisse leistet, mit dem Ziel, potenziell verallgemeinerungsfähige Verhältnisse zu realisieren, die ihrerseits durch Praxen erneuert werden, welche ein hohes Maß an Selbstbestimmung[1] ermöglichen.
1. Politisches Planen ist stets ambivalent. Wird auf potenziell verallgemeinerbare gesellschaftliche Verhältnisse hingewirkt, kann nie ausgeschlossen werden, dass zugleich auch Momente gesellschaftlicher Fremdbestimmung verstärkt werden. Zum Beispiel, wenn Veränderungen nicht für alle einsichtig sind oder bisherige gesellschaftliche Handlungspraxen erschwert oder verunmöglicht würden. Sprich dort, wo soziokultureller Wandel nicht nur Win-win-Situationen, sondern auch Verlierer_innen hervorbringt, wie insbesondere bei der Transformation heutiger, modernistisch geprägter und kulturell verankerter, aber eben nicht verallgemeinerungsfähiger Praxen. So mögen die Praxen häufigen Autofahrens oder Fliegens zwar im Sinne eines auf Individualisierung zielenden, humanistisch-modernistischen Emanzipationsmodells die Optionen selbstbestimmten Handelns erhöhen – dennoch können diese Praxen nicht verallgemeinert werden, da sie bedingen, dass andere von ihnen ausgeschlossen bleiben (Ressourcenzugriff, Klimaerhitzung etc.). Ihren Ausdruck findet diese Ambivalenz im Handeln der Planenden nun auf doppelte Weise. Zum einen, wo Planende selbst von solchen zu transformierenden Praxen profitieren und deren Infragestellung Selbstbetroffenheit erzeugt, wo politisierende Forderungen zwar intellektuell und moralisch eingängig sind, aber nicht artikuliert und erhoben werden, um ausreichend authentisch mit dem eigenen Handeln zu bleiben, oder um Zumutungen für andere zu vermeiden etc. Zum andern scheint diese Ambivalenz in der Frage auf, ob und wie Planung als Teil der Verwaltung überhaupt legitimiert ist, solch eine soziokulturelle Transformation mit ihren eigenen planerischen Mitteln und gegen die gesellschaftspolitisch herrschenden Meinungen aktiv voranzubringen.
Doch wie ist planerisches Verwaltungshandeln überhaupt legitimiert? Und worin bestehen die Mittel der Planung? Wolf D. Reuter macht diese Mittel in komplementär aufeinander bezogenen Akten der Macht und Akten des Diskurses aus. Beide können für die Planungspraxis als die „kleinsten Einheiten“ identifiziert werden (2000: 10). Beispielsweise können Sachzwangsargumente als Akte der Macht dechiffriert werden (um sie diskursiv bearbeitbar zu machen), Diskurse können abgebrochen werden (um ein grundsätzlicheres Problematisieren zu unterbinden) etc. Gemäß Reuter entspricht die Rationalität der Planung somit jener der Politik, weshalb er die „aktive politische Rolle des Planers“ betont (ebd.: 14).
Doch selbst wenn Planung und Politik dieselbe Rationalität teilen, sind Planende als Teil der Verwaltung damit bereits ausreichend legitimiert, um politisch zu handeln? Damit die Mitglieder einer demokratischen Rechtsgemeinschaft die rechtsstaatliche Arbeitsteilung – und damit auch Verwaltungshandeln – als ausreichend durch sie selbstbestimmt akzeptieren können, sollte mit Jürgen Habermas das Gestalten mit normativen Gründen der Legislativen und der Rechtsprechung vorbehalten bleiben, während die Machtanwendung von Administrationen auf umsetzungsbezogene, zweckrationale, „pragmatische Diskurse“ zu beschränken sei (Habermas 1994: 235). Da Verwaltungen jedoch aufgrund der heutigen, hohen Ermessensspielräume nicht normativ neutral handeln können, fordert Habermas für administratives Handeln „Legitimationsfilter“, wie zum Beispiel erweiterte Partizipationsmöglichkeiten (ebd.: 530 ff., 662ff.). Nun sehen sich Partizipationsangebote in der Planung allerdings vielen Problemen gegenüber (vgl. Schubert 2017). Wo sie Garant für die Stabilität kultureller Praxen und nicht für deren Überwindung sind (vgl. Blühdorn 2013), entbinden sie Planung gerade nicht vom ambivalenten Charakter politischen Handelns. Vielmehr gälte es, solche Partizipationsangebote als öffentliche Legitimationsmomente aktiv zu nutzen, um mit Expertenwissen diskursiv in die Gesellschaft hinein zu sensibilisieren.
2. Poltisches Planen bleibt unentscheidbar. Horst W. J. Rittel hat die „Bösartigkeit“ aller wesentlichen raumplanerischen Fragen aufgezeigt (1972). Dazu zählt der Umstand, dass bereits die Definition eines Problems ein Problem ist. Denn bezüglich der Ursächlichkeit der qualitativen Problemanalyse sind Entscheide zu verantworten, ohne sich mit ihnen je sicher sein zu können, das Problem ausreichend erfasst zu haben. Analog ist ein konkretisierendes Definieren des Politischen problembehaftet, da es eigener Entscheide über die zu verfolgenden Politikansätze bedarf, ohne abschließend sicher sein zu können, ob diese tatsächlich richtig sind (vgl. ebd.). Diese Unentscheidbarkeit reicht auch in die politische Philosophie hinein: Denn die Forderung, heutiger Post-Politik (sprich einer Politik, die den gesellschaftspolitischen Handlungsrahmen nicht verändern will, sondern sich aufs technokratische Managen zurückzieht (Swyngedouw 2013)) eine „Echte Politik“ entgegenzusetzen, um mit ihr die Parameter des Möglichen zu verändern (Žižek 2009: 37), impliziert letztlich, dass Akte der Politik eindeutig als echte oder als postpolitische unterscheidbar wären. Doch auch wenn Žižek betont, dass „Echte Politik“ heute einer „Kunst des Unmöglichen“ (ebd., Herv. im Orig.) gleichkomme, ist es mit Rittel in Bezug auf bösartige Probleme vielmehr unmöglich, solche Unterscheidungen überhaupt abschließend vornehmen zu können.
3. Erschwerend ist politisches Planen auch graduell. Das Graduelle wird deutlich, wo es nicht nur um die Frage qualitativ geeigneter Politikansätze geht – zum Beispiel um Parkraumregelungen als Teil kommunaler Verkehrspolitik, um kommunalen Landerwerb als Teil sozialer Wohnraumpolitik etc. –, sondern wo sich politische Diskussionen vom Quantitativen weder lossagen noch diesbezüglich exakt werden können. Ist es die Forderung nach Null, 20 oder 100 Stellplätzen, die zur politischen Forderung wird? So bricht auch dieser graduelle Charakter mit der Annahme von Reinheit und Absolutheit politischen Planens.
Wenn Planen durch seine Mittel der Macht und des Diskurses die Rationalität der Politik teilt und zudem ambivalent, unentscheidbar und graduell ist – kann sich aufgrund dieser mangelnden analytischen Trennschärfe nicht jedes Planen als politisches verstehen? Um Beliebigkeit zu vermeiden, mache ich politisches Handeln an drei Bedingungen fest: Erstens an das bereits benannte, grundlegende Moment des Universalen respektive potenziell Verallgemeinerungsfähigen.[2] Ist dieser utopische Horizont noch unerreicht, verbleibt er dem Handeln als stete politische Orientierung. Zweitens an die Veränderung des Rahmens, in dem Politik gemacht wird.[3] Hier bezweckt politisches Handeln selbst entbehrlich zu werden, insofern die künftigen gesellschaftlichen Praxen und Verhältnisse den utopischen Horizont des Universalen von sich aus zum Ausdruck bringen. Drittens geht es um das strategische Moment von Irritation und Störung, um durch ein bewusstes Herbeiführen eines reflektorischen Ausnahmezustands konkret an die Unzulänglichkeit der gegebenen Verhältnisse anzuknüpfen.[4]
Doch kann die Praxis des Planens an solch ein Verständnis des Politischen heranreichen? Mit einem Praxisverständnis, das handelndes Tätigsein von zwei Seiten beleuchtet – als persönlich-eigenes Tun sowie als (lokal) gängige, kulturell vermittelte Praxis (Hirschauer 2016: 60) – ist im Hinblick auf Planung als politische Praxis zu fragen: Wie positionieren sich Planende mit einem politischen Anspruch bezüglich dieser beiden Seiten? Wie sind sie positioniert? Dabei sollte hier weder homogenisierend von der Praxis noch abstrahierend von der Planung gesprochen werden. Zu unterschiedlich und einmalig sind die Aufgaben des Planens wie auch die sich mit ihm ergebenden sozialen Situationen. Bereits ein und dieselbe Planung, die vom politisch-administrativen System begleitet respektive durchgeführt wird, stellt sich in diesem System für unterschiedliche Beteiligte unterschiedlich dar – je nach Position innerhalb einer Behörde, eines Amtes, einer Abteilung, je nach spezifischen Verpflichtungen unterschiedlicher Behörden zur selben Planung, je nach politischen Aufträgen, einzuhaltenden Fristen, zur Verfügung stehenden personellen, finanziellen und zeitlichen Ressourcen, (lokal-)politischen Opportunitäten, sich auftuenden Zeitfenstern und so weiter. Dabei sind Planende weit mehr als hoheitliche Funktionsträger_innen. Sie treffen ihre Entscheide als einzelne Individuen, mit ihrem jeweiligen biografischen Erfahrungswissen, als Lohnabhängige mit möglichen Loyalitätskonflikten, als Versorger_innen von Familien, als Angestellte mit Karriereabsichten, als kulturell in ihre Alltagspraktiken Eingelassene, mit vielfältigen Hoffnungen, Motivationen und Überzeugungen, eigene Beiträge zur Veränderung der Welt zu leisten, mit unterschiedlichen Fachkompetenzen, Interessen und persönlichen Netzwerken. Sie handeln vor dem Hintergrund spezifischer Planungskulturen und Handlungsroutinen vor Ort, vor dem divergierender Erwartungshaltungen von Stakeholdern, Planungspartnern, Vorgesetzen, Mitarbeitenden und Fachöffentlichkeit und sind Teil komplexer Entscheidungsprozesse, die opake wie transparente, im Ausgang zu erwartende wie völlig offene Anteile haben und die sich im Rahmen gesellschaftlich kontingenter Entwicklungen vollziehen.
Zwar ist planerisches Handeln als hochreflexiv anzunehmen – doch zwischen so vielfältigen, situativen und inkommensurablen Anforderungen kann mangels gemeinsamer Maßstäbe und ausreichenden Wissens nicht durch verstandesmäßiges Abwägen entschieden werden. Rittel (1972) zeigte, dass bösartige Planungsprobleme nicht beliebig deliberiert werden können, sondern letztlich durch Spontanurteile entschieden werden. Handlungs- und praxistheoretisch wird betont, dass Subjekte keiner strengen, absoluten Rationalität entsprechen (vgl. z. B. die Beiträge in Keupp/Hohl 2006, Reckwitz 2016). Handeln weist fließende Grenzen bezüglich seiner Aktivitätsniveaus auf (von aktiv bis passiv, von proaktiv bis inhibitiv), und ist vielfältig in soziale Kontexte eingebettet. Dabei sind die konkreten, situativen Umstände bedeutsam, da sie spezifisches Handeln nicht nur nahelegen können, sondern da die Erzeugung von Sozialität just im Moment der interagierenden Teilnahme an sozialen Situationen erfolgt (Hirschauer 2016). Und diese Sozialität ist nicht affektneutral: Stets werden soziale Situationen und Praktiken emotional bewertet (Schützeichel 2012, Scheer 2012[5], Reckwitz 2016: 104ff., Rosa 2016: 187ff.). Nicht zuletzt aufgrund dieses konstitutiven Zusammenhangs von Emotionen mit sozialen Situationen sollte die der Praxis zu Grunde liegende Rationalität als emotionale Rationalität begriffen werden. Mit dieser kann auch die Praxis des Planens treffender konzeptualisiert werden, was ich in sub\urban bereits betonte (Schubert 2014). Da Urteile in Bezug auf Inkommensurables, Unsicheres, nicht weiter Delibierierbares oder Strategisch-Risikobehaftetes stets emotional grundiert sind, kann die emotionale Rationalität als weichzeichnend-verwedelnder wie auch schärfender Filter verstanden werden. Mit ihm werden Aspekte verdeckt, hervorgehoben, mit anderen vermischt oder bleiben gänzlich unberührt. Als Einziger kann er über all die heterogenen Anforderungen einer kulturell bedingten, aber individuell gelebten und erlebten Praxis mitteln. Ein emotionaler Filter, der gerade in Bezug auf planerische Konzepte auch beruhigend wirken kann und damit beizutragen vermag, nicht politischer zu handeln – trotz eigentlich besseren Wissens ob seiner Notwendigkeit (Schubert 2016). Dabei kennt emotional grundiertes Handeln vielfältige Beweggründe: Indem „emotionale Gratifikationen“ (Schützeichel 2012: 482) ausbleiben, zum Beispiel, weil universal-politische Argumente innerhalb der maßgeblichen „Emotionsmilieus“ (ebd.) marginalisiert sind; da ein politisches Fordern dem eigenen Alltagsverhalten entgegenstünde; wo die Abneigung besteht, anderen zu nahe zu treten; weil bereits die Weltsicht der Menschen eine emotional-selektive ist, die davon abhängt, was sie jeweils auszuhalten vermögen (Arnold 2005: 249); da Emotionen vergänglich sind: was gestern noch berührte, bewegt ohne tiefer emotionalen Betroffenheit heute schon nicht mehr; oder weil letztlich für ein gelingendes Leben das Sich-Berühren von Subjekt und Welt zentral ist (Rosa 2016).
Vor den skizzierten Verständnissen des Planens, des Politischen und in Bezug auf die kulturelle wie individuelle Dimension praktischen Verhaltens und der ihm zugrunde liegenden emotionalen Rationalität möchte ich abschließend vier Aspekte hervorheben, die einer Politisierung planerischer Praxis entgegenwirken. Sie wirken vor allem durch ihre Tendenz, Irritationen vom Handlungsablauf fernzuhalten, um den Handlungsfluss nicht unnötig durch Momente der Rechtfertigung zu unterbrechen (vgl. Boltanski/Thévenot 2007: 475ff.).
1. Planerische Praxis ist lösungsorientiert-pragmatisch: Zwar gehört das strategische Moment der Störung zum machttechnischen Repertoire von Planung, dennoch steht es im Gegensatz zu ihrer umsetzungsbetonten Effizienz- und Ergebnisorientierung. Denn Aufträge an Planung bestehen selten darin Fragen zu problematisieren, sondern darin Regierung und Legislativen entscheidungsreife Vorlagen zu unterbreiten. Auch wenn Planung notwendigerweise problembezogen ist, ist sie mindestens genauso lösungsorientiert und damit nie frei von Pragmatismus. Dabei sollte gerade für die Praxis die gegensteuernde Kraft (störend) politisierender Diskurse nicht überschätzt werden (Hirschauer 2016: 59). Ohne entsprechende politische Aufträge kann die Praxis des Planens praktisch kaum an gesellschaftspolitisch grundlegende Rahmenbedingungen heranreichen.[6] Die Erwartung, Planung möge als Politisches substanziell (und wiederholt) zu entsprechend wirkungsstarken Störungen beitragen, strapaziert Planung in einem politischen Sinne zwar nicht zu Unrecht, sie kommt aber dennoch einer Überforderung von Planung als lösungsorientiertem Verwaltungshandeln gleich.
2. Planerische Praxis begünstigt schwache Konzepte. Sei dies, da diese kaum auf das universale Moment des Politischen zielen oder da sie innere Inkonsistenzen aufweisen, sprich ungerechtfertigt ideologischen Gehalt haben (vgl. Schubert 2016). Dabei können schwache Konzepte auch ohne gesellschaftskritische Irritation als innovativ wahrgenommen werden. Mit einem Verständnis von Planung als Oszillieren zwischen Verunsicherung und Vertrauen verbleiben solche schwachen Konzepte auf der sicheren Seite, was zugleich eine Politisierung unterbindet (ebd.). Eine politische Praxis des Planens sollte daher auch die Unzulänglichkeiten der eigenen Produkte ausweisen, um sie einer politischen Bearbeitung zugänglich zu machen.
3. Planerische Praxis ist strategisch-einsam: Planende führen angesichts ihres vielfältigen Betroffen- und Berührtseins von politischen, den Handlungsablauf tendenziell störenden Fragen ihr persönliches Risikomanagement insgeheim mit sich selbst durch. Neben einem möglichen strategischen Umgang mit Dritten (vgl. die „Netzopportunisten“ bei Boltanski/Chiapello 2003: 392 ff.) geht es immer auch um einen strategischen Umgang mit sich und der eigenen Position – noch bevor man politisierend in Austausch mit dem sozialen Umfeld tritt: Wie weit bin ich zu denken und zu handeln bereit? Was ist mir ein hohes Risiko in einer spezifischen Situation wert? Wie schwäche ich damit meine eigene Position im Hinblick auf zukünftiges Gehört-Werden? Kann ich zusätzliche Zeit aufbringen und ist es mir das wert? Handle ich nicht doch klüger, indem ich mich mit der gegebenen Situation arrangiere? Politisierung könnte hier auf ein Kollektiv-Werden zielen: Nicht nur konkret mit Bezug auf die Sache, um – über Abteilungs- und Ämtergrenzen hinweg, als Brücke zwischen Administration und Gesellschaft etc. – höheren Rückhalt für politische Positionen erwarten zu können. Sondern auch als Problematisierung der eigenen Situation, die solch ein Risikomanagement bezüglich Fragen der Politisierung erst nötig macht.[7]
4. Planerische Praxis begünstigt bezüglich ihrer politischen Dimension die passive Qualität des Handelns, indem sie nahelegt, in den Gang der Dinge im Hinblick auf das hier skizzierte Politische kaum aktiv zu intervenieren. Allein mit dem Macht und Diskurs umfassenden, normativ-strategischen Charakter von Planung sollte noch kein politisches Handeln angenommen werden, denn noch nicht alles aktiv vorangebrachte Planungshandeln bringt das politisch-universale Moment zum Ausdruck.
Für den forschenden Blick auf die Praxen des Planens sei abschließend vor zu abstrakt-allgemeinen Konzeptualisierungen und falschen Idealisierungen gewarnt – sowohl bezüglich der Möglichkeit des rechten Machtgebrauchs als auch vor allzu verstandesbetonten Akteursverständnissen und großen Hoffnungen in die politisierende Macht von Diskursen. Denn Planung als politische Praxis ist ein situativ und individuell je einzigartiges, immer auch emotionales Risikomanagement. Ihr bleibt vor allem, sich an den politischen Prämissen des Kollektiv-Werdens und der Nötigung durch starke Argumente zu orientieren und erforderliche Räume eines gesellschaftlichen Diskurses zu raumplanungspolitisch relevanten Themen zu erstreiten und aktiv zu bespielen.
Axel. H. Schubert ist Bauassessor und Stadtplaner, arbeitet in Basel-Stadt als Projektleiter in der Arealentwicklung und Nutzungsplanung und setzt sich mit Planungstheorie und Nachhaltigkeitskritik auseinander.
schubert.axel@gmx.net
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